比如，在美国无人机领域，其行政监管已经经历了从反应性监管到积极性监管，从命令控制到合作治理，从行为监管到产品监管的理念转变。

在比较法实践中，《纽约行政法典》第23-504条c款也明确规定：本章(即开放数据的法律政策)不应被解释为创造了执行其规定的私人诉讼权。(40) 整体来看，上述三种模式都只能通过推导的方式诠释公共数据公平利用权的内容。

不遵守本章的规定，不应导致机构的责任。关于这一点，比较法上也有较为成熟的规范实践。公平利用权其实构成了国家从事公共数据经营性活动的限制性规范。《促进大数据发展行动纲要》《公共信息资源开放试点工作方案》等中央文件也明确提出，要积极营造全社会广泛参与和开发利用公共数据资源的良好氛围。其二，在法治约束不足、管理体制不完善的情况下，如果公共数据开放走向自然资源特许竞争式、限定式逻辑，容易异化为政府部门追求利益的手段，进而将公共数据当作政府所有的财富而处置、买卖，出现政府为了过度追求财政收入而造成数据垄断的现象。

这一点在域外实践中已得到一些体现。以下对这些问题展开详述。所以，行政机关必须加强便宜原则的适用，以期打破恶法亦法的逻辑。

(102)由此，便宜原则的确立将对我国行政处罚制度的完善起到巨大的推动作用。(35)为此，德国公法学者福斯特多夫提出了生存照顾理论支持给付行政的发展，(36)并要求行政积极作为，从而满足立法和司法无法客观回应的人民生存之需要。(55)由于缺乏实定法的直接根据，行政机关担心被归入行政不作为或行政违法之顾虑令其进退维谷。(30)[英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2017年版，第255页。

便宜主义对法定主义之局限的回应，首先是在刑事追诉领域展开的，即所谓的起诉便宜主义。时代不断发展，行政处罚因应行政的变迁，如果继续恪守整齐划一的处罚法定，已经不能应对层出不穷的新的处罚类型，不能应对现实生活中千差万别的个案。

他认为，行政之武断权力的不存在才是法治的首要前提：在一民主国中，一如在君主国中，行政院若有法律上之裁决权威权，人民必至受不健全的法律自由之累。但是该原则也并不是禁止任何形式的差别待遇，而是容许透过客观的衡量，合理地加以区别，依照事务的本质来判断是否以及多大程度上容许对于特定情事秩序加以区别。(36)参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第55页。(77)陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第32页。

(45)值得注意的是，本条中以不处罚为适当者与违法行为之构成要件的该当性或违法性判断完全是两码事。行政处罚便宜原则不仅具备刑事法上程序经济的功能，还兼顾到处罚政策、个案正义以及公共利益等实体功能，因此，在行政处罚领域中，便宜原则居于与法定原则并立的指导性地位。(99)参见应松年：《从依法行政到建设法治政府》，中国政法大学出版社2017年版，第145页。他甚至进一步断言：所有法治政府都是法律统治和人的统治的结合。

直至20世纪初，行政的任务仍然被法律限制在秩序维护等基本功能上，恰如韦德所描述的图景，除邮局和警察外，一名守法的英国人可以度过他的一生却意识不到政府的存在。参见蔡震荣、郑善印：《行政罚法逐条释义》，台湾新学林出版股份有限公司2008年版，第302页。

例如，1931年普鲁士《警察行政法》第14条规定：为防御公众及个人遭受危害，且危害已威胁公共安全或秩序时，警察机关在法律范围内，应依其义务性裁量，采取必要措施。(22)参见[德]Scholler、Schloer：《德国警察与秩序法原理》，李震山译，台湾登文书局1995年版，第2页。

(103)参见王学辉、张治宇：《迈向可接受性的中国行政法》，载《国家检察官学院学报》2014年第3期，第98页。处罚法定原则根本不可能支撑起一个相对现实生活而言足够具体而周延的规则体系，相反，依靠行政处罚便宜原则才能够为规范社会生活持续地进行目的性续造。其三，便宜原则针对的主要是违法行为人，而处罚与教育相结合原则针对的既包括违法行为人，还包括社会公众。①宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第114页。必须强调，行政处罚主体所进行的裁量是合义务裁量。(一)便宜原则与法定原则 处罚法定原则是行政处罚法的首要指导原则，与刑法处罚所采取的罪刑法定主义类似，均为宪法上法律保留原则的表现，要求行政机关对于违反行政法律规范的行为进行处罚，必须以行为时的明文规定为限。

(20)1794年颁行的普鲁士一般国法第10条第2项规定：警察为维护公共安宁、安全与秩序、防止公众及个人遭受紧急危险，有采取适当措施之职务。这一规定确立了处罚与教育相结合的原则。

实质法治拒绝法实证主义，强调法律渊源的多元化，引入自然法、道德等价值衡量因素，强调实质理性下的法的正义性、合理性以及合目的性等。(75)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第129页。

(92)参见周佑勇、伍劲松：《行政法上的平等原则研究》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期，第520页。(30)自由法治国时代，行政裁量被视同于专制武断的权力，行政便宜主义也被完全当作与自由法治相对立的概念而遭到弃置。

⑨依照德国如今的通说，行政处罚法中藉由便宜原则在某种程度上，已经发生排除法定原则的结果。③传统上的命令行政、干预行政、负担行政等大量存在，基于福利国家和服务型政府理念的协商行政、给付行政、授益行政蓬勃发展等。(16)肖金明提出合理原则，认为法律赋予行政处罚主体以自由裁量权，实际上意味着行政处罚主体在实施行政处罚时可以有自己的自由意志，并且可以将自己的自由意志注入行政处罚行为中。对于个案适用便宜原则，一定是基于特殊原因为之，那就排除了平等原则的拘束。

(12)参见李惠宗：《行政罚法之理论与案例》，台湾元照出版有限公司2007年版，第93页。后半段则采取便宜主义，允许行政机关本着情势发展、违法状态及公益进行斟酌考虑，可以停止调查。

(71)习近平总书记提出，要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，实质上强调的就是个案的公正问题。只有确立起便宜原则，才能推动行政处罚的形式法治与实质法治走向统一。

(75)所谓合义务，即规范和控制裁量权，制定法的作用有限，因为制定法既然赋予了行政机关裁量权，它就不可能再对授权机关裁量处置的事务做更进一步明确的规定，否则行政裁量就无裁量可言。(一)警察国的出现与便宜主义的诞生 行政便宜主义起源于德国历史上警察法中有关警察权行使的原则和规定。

(74)参见李琦：《论行政裁量的性质及其构成》，载《公法研究》2005年第1期，第3-6页。(52)牛津大学的霍金斯教授就曾借助法社会学研究范式分析支持这种目的导向的变通做法，他认为，从法律规则到行政执行之间存在着一片选择空间地带，而此一空间则属于行政机关自主性裁量的范畴，裁量即是将法律这个社会上最为标准的规范体系转化为行为的手段，而且这种行为规范很可能不需要通过法律规则本身去预测。⑨参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》(第2卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第335页。所以，虽然便宜主义可以涵盖微罪不举的内容，但行政罚法第19条绝不足以担任起便宜主义规范架构的基础，更遑论便宜规则的一般性规定。

(19)参见黄锦堂：《行政法的发生与发展》，载翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第43页。(3)必须行政机关享有决定余地。

(15)曹康泰也认同行政处罚的效率原则，但是他着重从行政程序的角度予以论证，认为行政执法程序的设定和运转应当以效率为基本原则，以保证民意及时、迅速地实现。谭冰霖：《环境行政处罚规制功能之补强》，载《法学研究》2018年第4期，第154页。

他进一步从行政法的角度总结：法治国就是经过理性规范的行政法国家。②参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第94-99页。

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